在这场改革中，政府部门的机构设置调整、职能权限划分、方式方法创新，最终都指向一个目标——努力做到无事不扰、高效治理，让更多群众和经营主体既能免受“多头管理”之扰，又能在遇到需要解决的执法事项时，找得到人、找得对人

　　“赋权需要统筹考虑不同镇街的情况，并以资源下沉作为支撑，确保镇街对赋权事项‘接得住’，让基层有权办事、有责办事、有能力办事。”

　　“职责清晰才能运行协调，有效避免原业务主管部门以没有行政处罚权和执法力量为借口弱化监管，让监管环节与执法环节各司其职、同向发力，共同服务于治理效能的提升。”

　　唯有将改革继续向纵深推进，根据基层实际需要，推动执法主体相对集中，执法责任更加明晰，执法效能逐步提高，做到无事不扰、有案必办，才能真正让营商环境更优、法治环境更好、人民群众更加满意

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 朱国亮 刘邓 吴帅帅

　　江苏省常熟市美城天虹购物中心助理总经理姚建华，最近有个感觉：日常经营中，执法检查的频次低了不少。这得益于常熟市在镇街层面整合城市管理、安全生产等执法职责，归集基层站所、派驻机构的执法力量，组建14个镇街综合行政执法局，分片区开展“全科”执法，涵盖了此前包括城市管理、社会保障、卫生健康、自然资源等部门在内的工作内容。其中，正包括美城天虹购物中心所在的虞山街道。

　　“过去对包括垃圾分类、燃气安全、招工用工等情况，重复检查、多头检查比较常见。现在，多种执法检查整合起来一次上门完成，我们迎检频率大大降低，可以腾出更多精力搞好经营。”姚建华说。

　　近日，姚建华和一些同行还被邀请参加虞山街道每季度一次的“综合执法会客厅”。由虞山街道综合行政执法局、街道司法所、法律顾问团组成的执法部门代表，与辖区内文创企业、商业中心、行业协会等商户代表面对面交流，在“治理前端”对经营主体关心的劳动用工、知识产权、租赁纠纷等问题答疑解惑。

　　行政执法面广量大，一头连着法治政府，一头连着企业百姓。

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出深化行政执法体制改革。这项牵涉面甚广的改革积极回应社会关切，靶向目标是“着力解决权责交叉、多头执法问题”，具体方式方法是“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”，最终建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

　　2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》进一步明确：省（自治区）原则上不设行政执法队伍，设区市与市辖区原则上只设一个行政执法层级，县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”。

　　近年来，全国各地持续推进综合行政执法改革，为加快推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要保障。与此同时，这场重新划分行政执法权、下沉行政执法重心的改革，在推进过程中面临着行政执法权下沉镇街后出现“接不住权、用不好人”现象，原业务主管部门与现综合执法部门之间的协作机制有待磨合，综合行政执法事项归集整合后数量增加但基层执法能力仍待充实等难题。

　　《瞭望》新闻周刊记者在全国多地采访了解到，各地结合实际情况试点探路，为解决以上难题做出了有益的探索：比如在赋权乡镇的同时下沉人力和管理资源，以破解镇街执法权“沉不下”“接不住”难题；比如明确“执法监管一件事”，补上行政执法权划转后易出现的执法监管真空；比如创新“非现场执法”，通过科技赋能补齐基层执法力量薄弱的短板……

　　在这场改革中，政府部门的机构设置调整、职能权限划分、方式方法创新，最终都指向一个目标——努力做到无事不扰、高效治理，让更多群众和经营主体既能免受“多头管理”之扰，又能在遇到需要解决的执法事项时，找得到人、找得对人。

  在浙江省湖州市南浔区南浔镇一家企业内，综合行政执法队工作人员在进行“综合查一次”检查（2022年11月17日摄） 徐昱摄/本刊

　　“一支队伍管执法”重心直达镇街

　　2022年8月1日下午，浙江省宁波市海曙区综合行政执法局石碶中队执法队员来到石碶街道石源路，检查沿街商铺时发现某餐饮店存在厨余垃圾混投情况。根据《浙江省生活垃圾管理条例》，执法队员对餐饮店开出责令整改通知书。

　　这是浙江开展“大综合一体化”行政执法改革赋权镇街后，以石碶街道作为执法主体开出的首份责令整改通知书。

　　执法主体称呼改变的背后，是执法重心向基层的下沉。

　　综合行政执法改革的重要内容之一，是积极稳妥、因地制宜、科学合理地将基层治理迫切需要且能够有效承接的行政执法事项依法下放给乡镇（街道）。然而在实践中，改革后新的情况出现了：一些镇街执法力量薄弱，对行政执法事项的承接能力不足，容易影响执法效能。

　　瞄准这一难题，浙江探索在将行政执法权赋予镇街的同时，下沉人力和管理资源。2022年8月，宁波市海曙区将分散在经信、教育、公安等20个部门835项行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制权，全面赋予集士港镇、古林镇、高桥镇、洞桥镇、石碶街道等特大镇和产业特色明显的5个镇街，让基层一线处理违法问题时有足够权力。

　　同时，为增强基层执法力量，海曙区“1+8”综合执法+市场监管、交通运输、文化、农业、应急管理、卫生监督、自然资源、生态环保等执法部门，向辖区内17个镇街下沉500余名执法人员，下沉比例超过85%。

　　为使用好下沉的执法人员，确保基层执法高效顺畅运行，海曙区根据镇街特点差异，分别采取两种模式。

　　一是“依法赋权、镇队合一”，即为5个赋权镇街的下沉执法人员设立集中办公点，在镇政府（街道办事处）挂综合行政执法队牌子，以镇政府、街道办事处名义开展行政执法。

　　二是“部门派驻、联合执法”，即对于非赋权镇街的下沉执法人员，综合行政执法局等部门采用常驻模式，交通运输局、应急管理局等部门采用随叫随驻模式。

　　此外，针对乡镇在行政编制以及人事管理上权限较小这一情况，给予其更强的话语权，切实提升乡镇的治理能力。“对于下沉的执法人员，实行部门、镇街双重管理体制，条块结合、以块为主：人员编制在业务部门，使用由镇街统筹。这样能够保证执法人员在做好业务条线执法工作的同时，做好属地镇街的执法工作。”海曙区综合行政执法局党委书记、局长卢洪波说。

　　“赋权需要统筹考虑不同镇街的情况，并以资源下沉作为支撑，确保镇街对赋权事项‘接得住’，让基层有权办事、有责办事、有能力办事。”浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院长蔡宁教授说。

　　填补监管执法空白点

　　2023年5月，海南省海口市复兴城二区国际数字港开园前，园区周边道路两侧存在堆放垃圾、乱搭乱建等情况，影响项目施工进度，企业希望改善周边环境。了解企业诉求后，海口市综合行政执法局秀英分局组织秀英区园林局、环卫局、市政维修中心、住建局、市资规局秀英分局等部门参与检查，为企业进行“全面体检”。

　　“其中还涉及沿途车辆停放、园林绿化、市政围挡、牛羊管控等工作，执法部门需要与多个业务主管部门联动配合、协同作战。”海口市综合行政执法局秀英分局局长林琪说。

　　改革后，部分行政处罚权划转了，但审批权、监管权仍保留在原业务主管部门。由此，行政权力的行使出现了新的不协调——业务主管部门在执法权划转后出现“手段短缺”，易出现“重审批、轻监管”问题；综合行政执法部门有执法权，但具体事项处理仍需业务主管部门提供过渡性支持，如不能及时理顺协作机制，易催生“以罚代管”现象。

　　破解这一难题，需明确业务主管部门和综合行政执法部门之间的权力界限和职责边界，建立起常规化、制度化的执法协作机制。

　　秀英区在改革初期变分散执法为“综合查一次”的探索，目的正在于此。2023年11月，海口市综合行政执法局秀英分局研究制定《全面推行“综合查一次”行政检查工作实施方案》，整合市容、住建、应急、社保等领域的执法资源，构建联合执法检查机制。目前，秀英区首批“综合查一次”清单已梳理出综合商业点、在建工地、餐饮行业、学校、医院、燃气供应站等11个需多部门协同的应用场景，围绕执法事项，明确部门职责边界，确保各司其职。

　　在浙江，不同区县结合地方实际与特点，试点执法监管“一件事”，探索条块联动、理顺部门关系，更精准地加强监管执法联动。

　　龙泉市是丽水市代管县级市，被誉为“宝剑之邦”。当地围绕管制刀具，成立以公安局、综合执法办、交通运输局、市场监管局、青瓷宝剑产业局、邮政管理局及各镇街为成员单位的工作小组，并划分为生产链、销售链、物流链三个场景，明确执法监管主体。

　　比如，针对生产链场景下存在的“刀具规模生产型企业难以壮大”“部分无证照刀剑作坊非法生产”“产品粗制滥造”等问题，确定由龙泉市综合执法办牵头，横向协同公安局、青瓷宝剑产业局、市场监管局、邮政管理局，从企业营业执照办理、生产备案、生产企业寄递、产业发展宣传等方面把好制造关，通过执法与监管部门分工配合，消除日常管理真空。

　　“职责清晰才能运行协调，有效避免原业务主管部门以没有行政处罚权和执法力量为借口弱化监管，让监管环节与执法环节各司其职、同向发力，共同服务于治理效能的提升。”蔡宁说。

　　“非现场执法”高效精准

　　综合行政执法改革后，实现“一支队伍管执法”的执法部门承接了整合划转的大批新事项，但执法力量并未相应增加，出现“事多人少”问题。

　　比如，江苏省有40个工业门类、34万多家排污单位，但生态环境领域一线执法人员不足2300人，人均面对140余家经营主体，执法任务重。为破解这一难题，江苏探索“非现场执法”，解决人手不足问题，在科技手段的保障下完善执法链条、更精准地发现违法线索。

　　2023年4月，江苏省苏州市常熟生态环境综合行政执法局的工作人员通过“江苏省生态环境智慧监管平台”发现，某药业有限公司的废水在线监控数据中，化学需氧量、氨氮、总氮等污染物浓度多日无明显变化，且明显偏低，存在异常。

　　执法人员通过调取该企业相关采样记录、对比2023年以来在线监测数据，判定其可能篡改、伪造自动监测数据，决定展开现场核查。

　　证据显示，该企业将排放水用自来水稀释后调配成“合格水样”，再将在线监控设备的取样管插入其中，伪造达标假象。由于涉嫌犯罪，目前该案已被移送至公安部门立案侦查。

　　近日，记者在江苏省生态环境厅采访时看到，工作人员登录“江苏省生态环境智慧监管平台”后，能查看到包括企业监测数据等在内的各类生态环境风险线索。数据研判人员对线索进行审核后，形成涉嫌违法问题线索清单，并将其通过信息平台移送给数据审核小组，出具审核意见，接着移送给各地执法部门形成“执法工单”，展开具体处置。此外，一线综合执法人员还能够在系统内看到类似情形案件的处置结果，为自身处理执法案件时提供帮助和参考。

　　“江苏省生态环境智慧监管平台已实现23万家工业污染源企业‘一企一档’，以及重点排污单位在线监控数据100%联网，夯实非现场执法的数据底座。”江苏省生态环境厅生态环境执法监督局工作人员林明磊说。

　　“非现场执法通过科技赋能，形成前端发现线索与后端现场处置之间的高效衔接，对企业无据不查、违法必究，把执法力量用在刀刃上。”江苏省生态环境厅二级巡视员、执法监督局局长崔恒武说。

　　如今，全国多地开展“非现场执法”探索，让执法人员少跑路，让系统数据多跑路，执法更高效、更精准。在河北，唐山市交通运输部门投建的交通运输综合行政执法指挥调度中心，将超限检测站、县级公路监控设施等接入调度平台，远程精准布控违规车辆；在山东，寿光市应急综合执法大队利用鹰眼监控、无人机飞检等发现违法线索，线上线下联合执法。

　　“非现场执法减少了无效执法和无差别检查，高效使用执法力量。这样既充分保护合规守法企业的生产经营活动，又能够高效精准打击违法违规企业，有助于提高执法质效。”中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授胡仙芝说。

　　综合行政执法改革是一项复杂的系统工程，各地仍在实践中围绕赋权基层后如何“接住权、用好权”，监管和执法分离后如何建立协同治理机制，综合执法部门承接更多执法事项后如何破解“事多人少”难题等新情况、新问题持续探索。

　　唯有将改革继续向纵深推进，根据基层实际需要，推动执法主体相对集中，执法责任更加明晰，执法效能逐步提高，做到无事不扰、有案必办，才能真正让营商环境更优、法治环境更好、人民群众更加满意。